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广州城市更新将立法:“钉子户”、盈亏平衡问题有解了

文章来源: 房屋拆迁律师
发布日期:2021-11-30
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  旧改如火如荼推进的背景下,广州也将成为继深圳之后,第二个针对城市更新立法的城市。
  7月7日,广州市住建局发布了《广州市城市更新条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),自发布之日起至7月21日公开面向社会征询意见。全文共八章五十三条,针对城市更新工作中的痛点、难点、堵点问题。
  尽管是国内旧改历史最久的城市,但广州从2019年开始才进入旧改爆发期,从政策支持、项目数量、项目规模、投资额等多个层面都有重要体现。
  广州住建局表示,为进一步推进城市更新有机有序有效开展,对广州十多年来行之有效的城市更新规章、政策进行总结提炼并上升为地方性法规。
  如何平衡各方复杂利益一直是城市更新推进中最大的难题,也是备受外界关注的问题。《征求意见稿》出台后,将让城市更新中的“钉子户”、腐败等问题在解决时都有法可依,有效避免烂尾情况。
  为确保大多数人的利益得到保障,《征求意见稿》提出,搬迁安置补偿协议签订人数占比达到95%的,市场主体与未签约物业权利人经过充分协商仍协商不成的,可以向项目所在地的区人民政府申请,调解不服的,由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。
  合一城市更新集团董事总经理罗宇指出,《征求意见稿》还率先在地方政府城市更新法规中建立授权区政府可针对重点项目采取“政企合作连片改造+一二级土地联动”方式,或许是未来各地实践的重要风向标。
  破解“钉子户”困局
  广州的城市更新历程最早可以追溯到2009年,这一年,广州出台了第一条城市更新管理办法,首个旧改项目——猎德村也正式动工。
  不过由于处于启蒙和探索阶段,在最初近十年的时间里,广州一共仅成功改造10个村,其中全面改造了5个旧村。
  众所周知,旧改一直以来都存在周期漫长、利益复杂、拆迁困难、资金压力大等诸多问题,
  例如保利地产参与的天河区冼村旧改项目,就是因为部分村民不签约,导致项目停滞了数年,目前仍未完成全部拆迁,而项目耗时已超过十年。
  多位广州旧改参与人士对界面新闻表示,政府、村民、企业等多方利益的平衡问题一直是企业在推进旧改时最大的难题。
  过去在广州,都是拆迁补偿安置协议的签约率达到80%以上的就可以启动房屋拆除工作,但对于“钉子户”却一直没有很好的解决方案。
  但作为旧改重区的黄埔,为实现快批、快拆、快建,在2019年出台的“城市更新10条”中提出,对极少数被拆迁人为谋求不当利益阻挠拆迁损害大多数被拆迁人利益的行为,村集体可制订符合实际的“村规民约”对其采取必要的处置措施。
  不过,在广州旧改“一区一策”的背景下,“村规民约”没有在所有区域实施,同时也会面临缺乏法律依据的问题。
  《征求意见稿》第六章专门对权益保障进行规定,分别涉及村民与村集体权益、居民权益、利害关系人权益、住房保障等内容。
  根据规定,区政府对旧城镇实施全面改造,应当征求改造区域内权利主体的意见,经改造区域内90%以上的权利主体同意的,方可启动改造;签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达到80%以上的,实施主体方可启动房屋拆除工作。
  权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见,符合以下情形的,权利主体可以向项目所在地的区政府申请裁决,要求限期搬迁:
  土地或者地上建筑物为多个权利主体按份共有的,占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议;
  建筑物区分所有权的,专有部分占建筑物总面积不少于百分之九十五且不少于百分之九十五的权利主体已签订搬迁补偿安置协议;
  属于旧村庄改造项目的,农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。
  区人民政府进行裁决前,应当先进行调解。对区人民政府裁决不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的,由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。
  “强制执行”在其它城市的城市更新立法中早有先例,如香港1999年下发的《土地(为重新发展而强制售卖)条例》规定,改造主体收购小区90%物业产权后,如出现“留守户”,则可以侵犯总体利益为由向法院提起诉讼,诉讼成功即强制搬迁。
  再比如深圳从今年3月开始实施的《深圳经济特区城市更新条例》也明确指出,旧改中权利主体签约比例不低于95%,且经区政府调解未能达成一致的,为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。
  合一城市更新集团董事总经理罗宇认为,广州强制征收的条例正是向深圳学习的,对于加快拆迁还是能起到一定作用。
  盈利平衡
  除了拆迁问题,一些旧改项目推进困难的另一个重要原因就是企业算不过来账。
  相比深圳、东莞等其它广东省城市,广州在旧村改造上有严格的成本核算模型。在获取基础数据的前提下,政府部门会对旧村改造的成本进行核定,主要包括前期费用、建安费用、临迁费用、拆除费用、融资地块土地出让金、市政费用等。
  在此次《征求意见稿》中,合作企业的盈亏问题得到了充分重视。
  第二十九条规定,区人民政府组织实施城市更新项目征收、补偿工作,可以在确定开发建设条件前提下,将征收搬迁工作及拟改造土地的使用权一并通过公开方式确定实施主体,并在达到供地条件后办理协议出让,由规划和自然资源部门与实施主体签订土地出让合同,根据城市更新项目需要,一次或者分期供应土地。
  这一规定可以理解成,广州针对重点项目可以采用“政企合作连片改造+一二级土地联动”方式。
  罗宇对界面新闻表示,该条例虽然各地都有实践,但写入地方政府城市更新法规算是第一次,有助于减少合作企业的担忧,减少后续开发的不确定性,或许是未来各地实践的重要风向标。
  此外,《征求意见稿》第十六条提出,在规划可承载条件下,对无偿提供政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护作出贡献的城市更新项目,可以按照有关政策给予容积率奖励。
  市规划和自然资源局相关负责人对媒体表示,目前,该局正在研究制定有关容积率奖励的相关细则,将作为《广州市城市更新条例》的配套文件发布。
  除了容积率奖励外,异地平衡也将作为政府帮助企业平衡盈亏的重要方式。
  《征求意见稿》第二十五条指出,城市更新项目因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡,符合条件的,可以按以下方式进行统筹平衡:(一)由实施主体通过与该主体的其他城市更新项目或者建设用地统一规划等方式,将经项目实施方案批准的开发权益等价值转移;(二)由政府采取储备用地支持用作融资的,应当将城市更新项目和储备用地进行整体评估后,通过招标、拍卖、挂牌等公开方式确定实施主体,按照规定办理供地,但储备用地用作安置房、公共服务设施、市政基础设施的除外。
  在过去很长一段时间,只有那些“关系”厉害的企业才能参与到广州旧改中去,大部分企业很难分一杯羹。
  2018年以来,随着广州旧改政策的逐步规范和完善,所谓“潜规则”正在逐渐从广州旧改市场上消失,取而代之的是相对统一、公开、透明的旧改政策体系,需要通过公开招标的形式开确定旧改合作企业。
  如今的广州旧改实行“政府主导”的原则,在整个旧改项目的生命周期中,政府都始终承担着裁判的角色,只有符合资格的企业才能参与该项目的公开竞标。
  公平、公正原则在《征求意见稿》中得到体现,明确了相关行政机关、组织及个人的法律责任,例如自然人、法人和其他组织参与城市更新活动时,有欺诈、胁迫、虚构事实、伪造变造文件、散布虚假信息、侵害个人隐私、泄露商业秘密、受贿、行贿等行为的,五年内禁止参与城市更新活动;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  法规的出台,势必对旧改中存在的违法行为形成强大威慑,有助于广州旧改进一步加速。
  据了解,《征求意见稿》自今年2月开始起草,计划将于2021年年底正式发布。